аспірант,
Львівський регіональний інститут державного управління
Національної академії державного управління при Президентові України
ДЕРЖАВНА ОСВІТНЯ ПОЛІТИКА У СФЕРІ ПІДГОТОВКИ, ПЕРЕПІДГОТОВКИ ТА ПІДВИЩЕННЯ КВАЛІФІКАЦІЇ ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ: РОЗГЛЯД ПРОФЕСІЙНО-ЕТИЧНИХ ПИТАНЬ
Кардинальні зміни в політичному, соціальному й економічному житті українського суспільства вимагають розробки нових методів, механізмів і технологій державного управління. Переосмислення ролі державних службовців на сучасному етапі становлення України як демократичної держави набуває особливої ваги. Саме тому надзвичайно актуальною стає сьогодні проблема вдосконалення системи підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, професіоналізм і компетентність яких значною мірою зумовлюють ефективність усієї діяльності державного апарату.
Проблеми, які постають перед сучасним суспільством, вимагають від системи державного управління випереджальних і динамічних дій, що можливе за умови ефективного виконання обов’язків державними службовцями. Одним із ключових шляхів для забезпечення виконання зазначеного завдання є ефективна державна освітня політика у сфері підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.
Успішна реалізація професійних функцій залежать від якості освіти. Через систему освіти передаються знання, навички, досвід, що акумульований у професійній сфері, культурні традиції суспільства. В державному управлінні, де накопичені значна влада та ресурси, освіта стає не лише особистісною характеристикою професіонала, але і його обов’язком перед державою та суспільством.
Серед основних причин неефективного виконання обов’язків державними службовцями – низька загальна культура державних службовців, недоліки виховання, в тому числі у відповідних учбових закладах, незнання або неправильне розуміння моральних норм службової поведінки. Це ставить державну службу перед необхідністю спеціального навчання державних службовців стандартів професійної етики, закріплення у них навичок професійної етичної взаємодії, вироблення алгоритмів поведінки в типових ситуаціях та здатності вирішувати нестандартні проблеми морального характеру, що повсякчас виникають у професійній діяльності. Адже входження в професію – це заглиблення в її особливе ціннісне поле, яке потребує вивчення її специфіки і, в тому числі, навчання та набуття навичок етичної професійної поведінки [3].
Професійно-етична освіта покликана стимулювати достойне представництво органів влади у взаємодіях з різноманітними суспільними інститутами, підтримувати шанобливе ставлення до громадян, допомагати формуванню етичної чутливості державних службовців, впливати на створення сприятливого морально-психологічного клімату в колективах державних службовців.
Питання професійної етики у державній освітній політиці у сфері підготовки державних службовців розглядають Т. Василевська, Н.Нижник, Л. Приходченко, М. Рудакевич, О. Рудакевич, В. Рубцов, В. Саламатов, О. Сафін, В. Козловський, А. Ліпенцев, О. Тимошенко та інші.
Етична освіта сприяє формуванню етичних установок та попередженню неетичних вчинків. Через навчання може бути підвищений етичний рівень підготовки представників держслужби, а розуміння професійно-етичних проблем переведене з рівня побутового сприйняття на рівень наукового розгляду. Умовою успішної професійно-етичної освіти є тісний зв’язок із злободенними практичними проблемами державно-управлінської діяльності, набуття навичок їх аналізу та морально обґрунтованого прийняття рішень.
Сьогодні і в системі державної служби взагалі, і в системі освіти державних службовців зокрема назріла нагальна необхідність у реабілітації особистісних підходів. Орієнтація на формування особистості професіонала дозволить сконцентрувати увагу на моральній саморегуляції державних службовців, надасть імпульси для прийняття самозобов’язань та особистої відповідальності, для стимулювання ініціативності, творчості, для прояву здатності до самостійного мислення, прийняття рішень та етичної експертизи власних дій. Без урахування потенціалу моральнісного самоконтролю професійна етика залишиться лише примусовим інструментом впливу [3].
Усвідомлення важливості професійної етики почасти супроводжується наріканнями державних службовців на неможливість змінити моральний клімат, організаційну культуру самотужки, вирішити етичні конфлікти, що управлінський потенціал несе в собі етична інфраструктура, яка спроможна інституціоналізувати професійну етику, виробити дійові механізми її підтримки, налагодити сприятливий для продуктивної діяльності етичний клімат, посилити етичну чутливість чиновництва.
Етична освіти на державній службі може здійснюватись через висвітлення етичних питань в курсах гуманітарного, суспільствознавчого циклу вищої школи (в курсах етики, філософії, політології, соціології, психології, теорії менеджменту тощо) та професійно-етичних проблем у спеціалізованих курсах з державного управління (курсах з філософії державного управління, теорії державного управління, кадрової роботи, управлінської психології, конфліктології тощо); спеціальне викладання курсів професійної етики державного службовця (етики державного управлінця) під час вузівської підготовки спеціалістів з державного управління та на курсах підвищення кваліфікації державних службовців; виховну робота в трудових колективах (проведення занять, лекцій, семінарів, тренінгів тощо), набуття знань та відпрацювання навичок вирішення професійних етичних проблем тощо.
Суттєвою складовою етичної соціалізації є так зване непряме навчання, що являє собою навчання на досвіді інших людей. Адже будь-який працівник не реагує механічно на події в оточуючому його професійному середовищі, а, спостерігаючи за поводженням інших людей, аналізуючи символи й підказки, навчається поширеним в організаційному середовищі нормам. Особливо вагомою в цьому процесі є роль керівників. Підлеглі реагують не на декларації, а на вчинки керівництва, які сприймаються ними в якості моделі поведінки. Крім того, на керівництві лежить функція організованого впливу на процес належної професійної (зокрема професійно-етичної) соціалізації працівників.
Реальним важелем етичної соціалізації може стати інститут наставництва. Наставники впливають на інших працівників, надихаючи їх власним прикладом та надаючи їм поради стосовно моральної складової службової поведінки. Тому в системі державної служби актуальним є окреме поглиблене навчання етичних засад керівництва та лідерства, розробка та втілення програм навчання для керівників та потенційних наставників. Безумовно, процесу ротації кадрів, кар’єрного просування має передувати набуття нових знань, в тому числі з державно-управлінської етики [2].
Одним із проблемних питань діючої системи державної служби, яке потребує подальшого вирішення, є нормативне врегулювання вимог професійної етики державних службовців. Проте не лише визначення морально-етичних принципів службової поведінки державних службовців, а й законодавче закріплення механізму їх запровадження і дотримання має велике соціальне значення та є головною тенденцією сучасного розвитку державної служби зарубіжних країн.
В українському законодавстві є певні положення щодо професійної етики чиновництва. Так, у Законі України «Про державну службу» в статті 5 «Етика поведінки державного службовця» знайшли правове визначення етичні вимоги до бюрократії. Зокрема, тут ідеться: «Державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов’язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця» [1].
В оновленому законодавстві з державної служби варто звернути увагу на етичний зміст місії державної служби, на професіоналізм як моральну вимогу, на етичні виміри не лише спілкування, але й діяльності та ціннісних орієнтацій чиновництва. Представнику державної бюрократії слід уникати (не допускати) дій, які можуть зашкодити не стільки інтересам державної служби (таке формулювання акцентує увагу на корпоративності), а перш за все інтересам народу України.
Крім закону «Про державну службу», певні положення щодо дотримання етики державного службовця містяться в законах України «Про інформацію», «Про державну таємницю» та «Про боротьбу з корупцією».
Кодекси поведінки (або етичні кодекси) являють собою сукупність (етичних) принципів, норм, стандартів поведінки для державних службовців, що приписуються до виконання. Ствердження місії, моральних цінностей та принципів професії в кодексах супроводжується фіксацією прийнятних в етичному плані засобів досягнення професійних цілей та встановленням професійно-етичних меж припустимої поведінки. Вважається, що кодекси, будучи значущою складовою соціального контролю, підтримують інституційно закріпленні ролі. Вони створюються для зміцнення довіри поліпшення стосунків на державній службі; уніфікації вимог до державних службовців.
Сукупність етичних приписів необхідна для встановлення чітких орієнтирів службової поведінки та створення певних шаблонів, які роз’яснюють поведінку, для підвищення рівня раціональності та моральності в професійній діяльності державних службовців. Закріплені загальні моральні приписи також нададуть можливість працівникам достатньо вільно орієнтуватися в стандартних, повсякденних ситуаціях, звільняючи їх від необхідності кожного разу здійснювати моральний вибір.
Визначення єдиних етичних стандартів поведінки окреслює рамки дозволеного. Ці стандарти можуть стати мірилом, дійовим фактором оцінки професійно-етичних якостей та поведінки співробітників під час прийому, проходження державної служби та кар’єрного просування [2].
Підґрунтям етичних відносин в організаціях є рівне ставлення до службовців незалежно від посади та оплати праці, рівна відповідальність їх за порушення професійно-етичних норм. Проблема вельми актуальна для державних організацій, в яких поширена бюрократична організаційна культура, де ієрархічність організаційної структури призводить до затвердження двох стандартів поведінки – окремо для керівництва та окремо для рядових членів організації. Чиновництво нашої країні досить гостро відчуває невирішеність питання обов’язковості дотримання етичних вимог усіма службовцями.
Список використаних джерел
1. Про державну службу: Закон України від 16 груд. 1993 р. // Відом. Верховної Ради. – 1993. – № 52.
2. Василевська Т. Управлінський потенціал етичної інфраструктури державної служби // Електронний збірник наукових праць ДРІДУ. – №2 (28). – 2007.
3. Василевська Т. Особистісні акценти у професійно-етичній освіті державних службовців// Електронне наукове фахове видання Інституту Українознавства. – www. ualogos.kiev.ua.
4. Нижник Н.Р. Політична культура державних службовців // Етика поведінки державних службовців. – К., 1999. – С. 6 – 12.
5. Рудакевич М.І. Професійна етика державних службовців: теорія і практика формування в умовах демократизації державного управління: Моногр. – Т.: Вид-во АСТОН, 2007. – 400 ст.
6. Рудакевич М.І. Ідейні основи та нормативні стандарти етики державних службовців країн Європейського Союзу// Державне управління: теорія та практика. – 2006. - №1. – http://www. Nbuv.gov.ua.
Грицюк Андрій Григорович,
ад’юнкт кафедри кримінального праваЛуганського державного університету
Внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка
ПЕРСПЕКТИВИ ПОПЕРЕДЖЕННЯ ЗЛОВЖИВАННЬ З ПДВ ЗАПРОДЖЕННЯМ СПЕЦІАЛЬНИХ РАХУНКІВ
ПДВ залишається головним джерелом доходів державного бюджету. У 2009 році на нього припадало 57% усіх податкових надходжень і майже 38% загальних доходів державного бюджету. Проте надходження цього податку значно менші від можливих — фіскальний потенціал ПДВ нівелюється його неадекватно низькою реальною ставкою: у 2009 році вона складала 15,8% без врахування заборгованості держави з відшкодування, тож продуктивність ПДВ (співвідношення реальної та номінальної ставок) склала 79%. А в разі виконання урядом зобов'язань з відшкодування реальна ставка склала б лише 11,5%, що ненабагато вище аналогічних показників найбільш проблемних у сенсі мобілізації податку 2000-2004 років. Відповідно, реальна продуктивність ПДВ у такому разі була б 57,6%, а не 79%. Отже, у 2009 році лише 57,6% від потенційно можливих сум ПДВ стягнуто до бюджету, 16,8% втрачено через податкові пільги; решту — 25,6% потенційних надходжень (а це — майже 30 млрд. грн. у показниках лише офіційної економіки) — через мінімізацію оподаткування та незаконне відшкодування [1, c. 40-48].
З урахуванням загальноєвропейських інтеграційних процесів альтернативи ПДВ немає, завдання полягає в тому, щоби при збереженні переваг ПДВ позбавитися властивих йому негативних рис. Подоланням кримінальних проявів ПДВ, підвищенням його ефективності держава опікується не один рік – за час дії Закону України “Про податок на додану вартість” від 3 квітня 1997 року до нього було внесено 147 змін. Проте боротьба зі зловживаннями в цій сфері фактично полягає в прагненні встановити суцільний контроль за діяльністю платників податків, відстеженні фінансових потоків, пошуку “податкових ям” тощо. Такі заходи є занадто витратними й неефективними, раціональніше – прийняття рішень, що системно впливають на негативні явища, роблячи їх неможливими чи, принаймні, менш поширеними. У 2004 році керівництвом держави було здійснено спробу запровадити систему спеціальних рахунків, але новація викликала протести політичних і бізнесових кіл.
Сутність механізму полягає у відокремленні грошових потоків: підприємства мають відкрити в банківських установах спецрахунки, які будуть використовуватися для розрахунків зі сплати ПДВ. Схема, попри критику потенційних недоліків, ефективно вирішує проблему незаконного відшкодування: за умови заборони списання зі спеціальних рахунків коштів у інших напрямках, ніж до бюджету чи на ПДВ-рахунок контрагента, незаконне відшкодування ПДВ має бути знищене як системне явище. Можливими залишаться лише епізодичні факти розкрадань за участю банківських працівників, які неважко викрити, особливо у порівнянні з надзвичайно складними кримінально-правовою та криміналістичною характеристиками цього злочину тепер. Незаконне відшкодування ПДВ у масштабах бізнесу втратить сенс, враховуючи, що за умови співучасті працівників банку злочин можна скоїти й поза податковою сферою. Важливо, що за такого механізму держава зможе реально перейти до автоматичного відшкодування ПДВ, зменшивши його терміни, адже небезпека втратити кошти через розкрадання при ПДВ-рахунках відсутня – навіть у разі отримання незаконного відшкодування злочинці не зможуть вивести ці кошти за межі системи спеціальних рахунків. Автоматичне відшкодування має звузити межі адміністративного розсуду. Так само має втратити сенс найпоширеніший спосіб ухилення від оподаткування — ринок “конвертаційних” послуг, оскільки при кожному потраплянні коштів у банківську сферу частина, що надійде на спеціальні рахунки, не зможе їх покинути інакше, як до бюджету. Наразі підприємству достатньо перерахувати кошти до “конвертаційного центру”, щоб отримати від нього пакет документів зі штучного податкового кредиту та ті самі кошти назад готівкою (без відсотків за “послуги”). Проте при функціонуванні механізму ПДВ-рахунків підприємство не зможе повернути частину цих коштів (суми ПДВ за “паперовою” угодою), отже, йому буде простіше сплатити ці кошти до бюджету та позбавити себе потенційних проблем. Так само при інкасації виручки від реалізації товарів чи послуг кошти мають зараховуватися окремо на поточний і спеціальний рахунки, після чого належні державі суми податку неодмінно надійдуть до бюджету (з огляду на відсутність механізму їх вилучення з системи спецрахунків). Єдиним способом ухилення від ПДВ залишиться уникнення внесення коштів на ПДВ-рахунок взагалі: готівкові, бартерні, вексельні розрахунки, приховування виручки. Тобто податківцям замість відстеження величезної кількості фінансових потоків та пошуку тисяч фіктивних підприємств достатньо контролювати внесення коштів на банківські рахунки. Оскільки надходження коштів від споживачів мають поступовий характер, через використання фіктивного підприємства можливо приховати лише незначні суми, які це підприємство встигне отримати за час своєї діяльності від споживачів, у той час як у теперішній час таке підприємство впродовж кількох неділь може “конвертувати” кількадесят мільйонів гривень і зникнути ще до потрапляння в поле зору податківців. З іншого боку, прихований продаж продукції неважко відслідковувати зустрічними перевірками, окрім випадків змови всього економічного ланцюга, коли продукція рухається між постачальником сировини, виробником, посередником та суб'єктом роздрібної торгівлі поза бухгалтерським обліком (цей спосіб ухилення від оподаткування можливий і при діючому механізмі).
Серед недоліків цієї системи зазвичай називають збільшення витрат на справляння й адміністрування податку, посилення інфляції, створення правових колізій та зменшення обігових коштів підприємств. Інфляційний поштовх пов'язується зі зростанням ефективної податкової ставки на економіку та зі збільшенням витрат підприємств на податковий облік. Але зменшення розриву між номінальною та ефективною ставками саме по собі не має сприйматись як негативне явище: інфляційним фактором є не ПДВ-рахунки, що виконують суто технічну функцію, а існування податку як таке. Навпаки, очікуване збільшення податкових надходжень дозволить подальше зниження ставки і, відповідно, кінцевої вартості продукції. Витрати на справляння й адміністрування ПДВ доволі високі й тепер, а достовірні розрахунки, як вплине на ці показники новація, відсутні. Підприємства так чи інакше ведуть облік ПДВ, видають податкові накладні, ведуть їх реєстри; витрати зростуть скоріше через необхідність утримання додаткових банківських рахунків, компенсацію яких банки можуть перекласти на клієнтів, проте багато підприємств і сьогодні користуються декількома рахунками. Певне збільшення витрат через введення податкових рахунків може бути компенсовано скасуванням податкових накладних. Щодо можливості поширення тіньового обігу, бартеризації економіки, не грошових та поза банківських розрахунків слід зазначити, що сам по собі механізм ПДВ-рахунків не містить додаткових уразливостей, що могли б спровокувати зазначені явища, ці прояви можливі й при діючому механізмі. Так само спецрахунки не створюють додаткових стимулів удаватися до таких дій, оскільки не збільшують зобов'язань, а, навпаки, здатні полегшити реалізацію прав. Такі очікування пов'язані з прогнозованим переходом українських підприємств, що системно й масово ухиляються від податків через фіктивні фірми, до схем ухилення від оподаткування шляхом приховування операцій. Невикористання цих схем наразі свідчить про більшу дешевизну та безпечність саме нинішнього способу мінімізації оподаткування. Але й подорожчання витрат на ухилення від оподаткування та збільшення ризиків вже є позитивним результатом, що робить ухилення від оподаткування менш привабливим у порівнянні з правомірною моделлю поведінки.
Застереження щодо правових колізій полягають у тому, що заборона на використання коштів, що перебувають на спецрахунках, є обмеженням прав платників податків на використання грошових коштів до моменту виникнення податкових зобов'язань та порушенням черговості погашення кредиторських вимог при ліквідації підприємств. Проте ці застереження ґрунтуються на дещо невірному сприйнятті правового статусу цих коштів. Податкові зобов'язання виникають з моменту зарахування коштів на банківський рахунок або їх оприбуткування в касі, тобто ці кошти не є власністю підприємств, платники податків є лише тимчасовими утримувачами сум податків, стягнутих зі споживачів чи контрагентів. Сприйняття податку як кредитного ресурсу свідчить про те, що ПДВ перетворився із суто фіскального інструменту поповнення державної скарбниці в чинник вимивання обігових коштів для одних підприємств та джерело безкоштовного кредиту, а то й безоплатної фінансової допомоги — для інших. У такому аспекті слід розглядати й головне критичне зауваження до механізму спеціальних рахунків — тезу про можливе позбавлення підприємств обігових коштів. Логіка цих побоювань полягає в тому, що до дати внесення податку до державного бюджету суми ПДВ, отримані від покупців, знаходяться в розпорядженні платників і ті можуть їх використовувати в господарській діяльності, тому заборона на списання коштів з ПДВ-рахунків знерухомить частину грошей в економіці. Але позитивний вплив ПДВ на бізнес був би можливим за умови його досконалої дії (при миттєвій компенсації переплат) та в разі, якби споживачі сплачували цей податок авансом. Однак у дійсності споживачі сплачують податок лише на кінцевій ланці, у той час як у виробників, посередників, постачальників товарів, сировини, послуг податкові зобов'язання виникають у момент відвантаження, і, незалежно від того, чи продана продукція кінцевим споживачам, усі попередні ланки економічного ланцюга повинні сплатити нарахований податок до бюджету у встановлений законом термін. Тож фактично ці суми сплачуються авансом підприємствами-покупцями на кожній ланці при придбанні товарів (послуг) в їх ціні й сумісно вносяться до бюджету пропорційно створеній вартості. Виробник спочатку сплачує ПДВ у ціні матеріалів (послуг), що використовуються для виготовлення продукції, і лише потім зможе компенсувати ці витрати, продавши продукцію або відшкодувавши податок. Для попередньої сплати ПДВ (до бюджету чи в ціні придбаних товарів) підприємство має відшукати джерела додаткового фінансування — взяти кредит чи відволікти власні фінансові кошти з інших напрямків діяльності, що передбачає певні втрати, прямі (сплата відсотків за користування кредитом) чи побічні (недоотримання потенційного прибутку). Цей негативний ефект посилюється інфляцією: отримана підприємством компенсація попередньої сплати податку згодом буде мати меншу реальну цінність. Отже, отримання ПДВ носить компенсаційний характер, користуватися сумами ПДВ можуть лише ті підприємства, що нараховують значно більше ПДВ, ніж сплачують його постачальникам, або такі, що, застосовуючи ті чи інші схеми мінімізації, взагалі не платять податок, привласнюючи вхідні суми ПДВ. Оцінити можливі втрати від іммобілізації коштів платників податків, які створюють велику частку доданої вартості, досить проблематично, але для уявлення, про які масштаби йдеться, припустимо, що вказані вище обставини відсутні, податок надходить від споживачів авансом у перший день кожного місяця й миттєво розподіляється між усіма ланками економічного ланцюга. Відповідно до ст. 203 Податкового кодексу України платник зобов'язаний подати декларацію протягом 20 днів після закінчення податкового місяця та сплатити суму податкового зобов'язання протягом 10 днів після подання декларації. Таким чином, суми податку, що належить сплатити до бюджету, можуть знаходитись у платника протягом двох місяців. У 2009 році до бюджету було сплачено приблизно 46 млрд. грн. внутрішнього ПДВ, тобто в середньому по 3,8 млрд. грн. в місяць. Таким чином, кожного місяця в розпорядженні платників податків знаходилось по 7,6 млрд. грн. (кошти поточного та минулого місяців). Враховуючи повільні темпи зростання ВВП (у 2009 році взагалі відбулося його падіння) та збитковість половини українських підприємств, навряд чи варто прогнозувати видатний економічний ефект від цих коштів, але, принаймні, банківська система України залучає депозити під 13-14% річних, тож втрати бізнесу могли б скласти близько мільярду гривень за 2009 рік. Для порівняння: протягом 2009 року заборгованість держави з відшкодування ПДВ збільшилась на 10 млрд. грн. [2, С. 23, 26.]. Таким чином, навіть за вказаних припущень втрати бізнесу від іммобілізації обігових коштів значно менші, ніж масштаби вимивання цих коштів через невідшкодування податку експортерам при діючому механізмі, причому якщо у випадку зі спецрахунками йдеться про втрату потенційного доходу, то невідшкодування ПДВ завдає прямих збитків підприємствам через безпосереднє вилучення їх власних грошей, які невідомо коли будуть повернуті, і до яких так само можна додати ще й втрачені доходи. Крім того, ефект іммобілізації обігових коштів можна пом’якшити, якщо дозволити сплату з ПДВ-рахунків інших податків та зборів.
Список використаних джерел
1. Молдован О.О. Пріоритети реформування податкової політики України: як перейти від фіскалізму до стимулювання ділової активності? / Модован О.О., Шевченко О.В., Єгорова О.О. — К: НІСД, 2010. — 80 с.
2. Звіт про виконання державного бюджету України за 2009 рік. — Режим доступу: www.minfin.gov.ua/file/link/244339/file/Zvit.pdf. — 49 с.
аспірант кафедри управління персоналом та державної служби,
ЛРІДУ НАДУ при Президентові України
ІМПЛЕМЕНТАЦІЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПРИНЦИПІВ ЄС В СИСТЕМУ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ
Створення в Україні нових можливостей для економічного та соціального розвитку потребує суттєвого підвищення ефективності роботи державних інституцій шляхом проведення повномасштабної адміністративної реформи. Одним із ключових елементів такої реформи є удосконалення системи державної служби, як професійної діяльністі осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави [2].
Реформування системи державної служби України, запровадження нових соціально орієнтованих механізмів державного управління є необхідною умовою для підвищення ефективності організуючого та регулятивного впливу держави на розвиток суспільних процесів. Результати такого впливу постійно контролюються та аналізуються представниками суспільства, що формує відповідний рівень довіри громадян до владних інституцій.
Конституція України визначає людину, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність [1].
Побудова нової моделі державної служби передбачає більш ефективне використання людських ресурсів через створеня умов для всебічного розвитку особистості, підвищення рівня професіоналізму та відповідальності службовців. В цьому сенсі надзвичайно актуальною є проблема удосконалення принципів державної служби на основі передового світового досвіду.
Консолідованим правовим орієнтиром для проведення реформ у країнах Центральної і Східної Європи є принципи адміністративного права Європейського Союзу (ЄС). Ці принципи базуються на загальновизнаних демократичних цінностях європейської цивілізації і набувають пріоритетного значення для реалізації євроінтеграційного курсу нашої держави.
Слід зазначити, що принципи європейського адміністративного права формуються на основі консенсусу між різними країнами і реалізовуються в межах національних систем управління. Попри відмінності в адміністративному устрої та різні правові традиції, члени ЄС досягли загальної згоди щодо спільних принципів державного управління та створення Європейського адміністративного простору (ЄАП).
Базисом для формування принципів європейського адміністративного права є політичні принципи, які визначені Європейською Комісією у документі під назвою «Європейське врядування. Біла книга» [4]. Виділяєтся п’ять принципів ефективного врядування: відкритість, співучасть, відповідальність, ефективність та узгодженість. Кожний з цих принципів сприяє утвердженню демократії та верховенства права та застосовується на всіх рівнях управління – глобальному, європейському, національному, регіональному та локальному.
Принцип відкритості передбачає надання широкого доступу до інформації про роботу європейських установ. Він сприяє активному обміну інформацією щодо рішень, які приймаються державами-членами ЄС. Висвітлення діяльності європейських інституцій повинно здійснюватися мовою, яка є доступною і зрозумілою широкому загалу.
Принцип співучасті означає, що якість та ефективність політики ЄС безпосередньо залежить від участі широкого кола осіб та організацій. Збільшення участі громадських інституцій посилює довіру до рішень, які приймаються установами ЄС. Реалізація принципу співучасті залежить від того, якою мірою враховують національні уряди думку громадянського суспільства при розробці та впровадженні політики ЄС.
Принцип відповідальності зобов’язує кожну з установ ЄС постійно обгрунтовувати свою діяльність та брати відповідальність за те, як реалізовується політика ЄС. Більша ясність та відповідальність вимагається від держав-членів ЄС та всіх утворень, що задіяні у розробці та впроваджені завдань та цілей ЄС на будь-якому рівні.
Політика ЄС повинна бути ефективною та своєчасною. Реалізація принципу ефективності базується на визначенні чітких завдань політики, оцінці передбачуваних результатів та врахуванні попереднього досвіду. Впровадження політики ЄС повинно відбуватися на пропорційній основі, а рішення прийматися на найбільш доречному рівні.
Принцип узгодженості забезпечує відповідність рішень та заходів один одному, забезпечує їх адекватне сприйняття. Потреба у злагодженості всередині ЄС стає все більш актуальною через зростаючі суспільні виклики у різних країнах ЄС. Регіональна й місцева влада все частіше беруть участь у реалізації політики ЄС. Злагодженість вимагає політичного лідерства та відповідальності інституцій ЄС для забезпечення послідовного підходу у складній системі.
Європейські принципи адміністративного права слід розглядати як сукупність згаданих вище принципів ефективного врядування та принципів європейського адміністративного простору (ЄАП), що відображає процеси зближення адміністративних систем та поглиблення інтеграції в Європі.
Фахівці Організації економічного співтовариства та розвитку (ОЕСР), в рамках програми співробітництва з країнами перехідної економіки SIGMA, систематизували перелік принципів ЄАП. Виділено такі групи принципів, як: юридична визначеність; відкритість і прозорість; відповідальність; ефективність та результативність.
До першої групи відносять принципи: правової держави, верховенства права, надійності, передбачуваності, недискримінації, пропорційності, доцільності (обґрунтованості), процедурної справедливості, своєчасності, професіоналізму тощо.
До другої групи слід віднести принципи: відкритості на противагу секретності, прозорості на противагу конфіденційному характеру діяльності органів публічної влади, набрання законної сили тільки після офіційного оприлюднення, обов’язкового обґрунтування рішення особі, чиї права або законні інтереси зачіпаються у зв’язку з його прийняттям, тощо.
До третьої групи належать принципи: відповідальності органів публічної адміністрації, презумпції вини органу публічної адміністрації у відносинах з громадянами, відшкодування органами публічної влади шкоди, заподіяної правам і законним інтересам громадян, тощо.
І нарешті, до четвертої групи відносяться принципи: ефективної адміністрації, ефективного та результативного виконання європейського законодавства [5].
Європейський адміністративний простір (ЄАП) не передбачає обов’язкового запровадження ідентичних адміністративних норм та процедур усіма членами ЄС, а сприяє тому щоб різні правові системи ґрунтувалися на спільних принципах та керувалися ними. Таким чином, Європейський Союз використовує уніфіковану систему принципів адміністративного права як ефективний засіб побудови такої адміністративної моделі, в якій основою є захист основних прав і свобод людини та громадянина.
Ступінь готовності та здатність тієї чи іншої держави дотримуватися принципів ЄАП свідчить про потенціал національної системи державного управління ефективно дотримуватися спільного законодавства ЄС. Країни, які прагнуть приєднатися до ЄС повинні реформувати свої адміністративні системи відповідно до вищезгаданих принципів [5].
Україна є пріоритетним партнером ЄС у рамках Європейської політики сусідства (ЄПС) та Східного партнерства. Правові засади відносин ЄС-Україна ґрунтуються на Угоді про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС (УПС). У березні 2007 року почалися перемовини щодо нової Угоди про асоціацію між Україною та ЄС, що має замінити попередню УПС. У зв'язку з приєднанням України до Світової організації торгівлі у травні 2008 року, нова угода також передбачає створення глибокої та всеосяжної зони вільної торгівлі між Україною та ЄС. Оскільки перемовини з приводу Угоди про асоціацію між Україною та ЄС продовжуються, сторони прийняли 8 червня 2009 року Порядок денний асоціації Україна-ЄС, який визначає основні пріоритети євроінтеграційного курсу нашої держави.
Релізація положень Порядку денного асоціації Україна-ЄС сприятиме проведенню демократичних реформ, утвердженню верховенства права та захисту прав людини, прозорості та демократичній відповідальності, боротьбі з корупцією, а також збільшенню участі громадян у публічному прийнятті рішень в Україні. Реалізація зазначених цілей можлива за умови проведення реформи інституту державної служби на основі європейських стандартів [6].
Аналіз європейської практики свідчить, що дотримання державними службовцями принципів адміністративного права, що лежать в основі Європейського адміністративного простору додає надійності національним системам державного управління, сприяє дотриманню прав та свобод громадян.
Європейські принципи адміністративного права мають поступово увійти в щоденну практику державних органів України через імплементацію у вітчизняне законодавство про державну службу. Проекти нормативних актів повинні враховувати принципи, закладені в основу спільного законодавства ЄС.
Слід зазначити, що в нашій державі зроблені певні суттєві кроки у наближенні національного законодавства про державну службу до законодавства Європейського Союзу. Свідченням цього є наявність у державі політико-правової та інституційної бази для проведення повномасштабної адміністративної реформи.
У першому читанні прийнято проект Закону про державну службу №8306 від 25.03.11, в якому перераховано основні принципи державної служби, а саме: верховенство права; законність; професіоналізм; доброчесність; патріотизм; політична нейтральність і лояльність; прозорість діяльності; персональна відповідальність державного службовця [3]. Ці принципи узгоджуються із принципами адміністративного права ЄС.
Проте, кінцевою метою імплементації європейських принципів у вітчизняне законодавство є не лише їх врахування в нормативно-правових актах, але й практичне використання в адміністративній практиці.
Розробка дієвих механізмів реалізації сучасних принципів європейського адміністративного права в системі державної служби є важливим чинником набуття Україною асоційованого членства в ЄС.
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ
1. Конституція України [Електронний ресурс] // Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=254%EA%2F96-%E2%F0.
2. Про державну службу [Електронний ресурс] : Закон України № 3723-ХІІ від 16.12.1993 р. // Режим доступу : http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=3723-12.
3. Проект Закону України «Про державну службу» [Електронний ресурс] // Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?pf3511=39999.
4. European Governance. A White Paper. Commission of the European Communities. COM (2001) 428 final. Brussels, 25.07.2001. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// ec.europa.eu/governance/contrib_efc_en.pdf.
5. European Principles for Public Administration. SIGMA Papers: # 27/19-Nov-1999 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.eupan.org
6. EU-Ukraine Association Agenda to prepare and facilitate the implementation of the Association Agreement. European Commission – External Relations. UE-UA 1056/1/09 REV 1. Brussels, November, 2009 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eeas.europa.eu/ukraine/docs/2010_eu_ukraine_association_agenda_en.pdf.
Федорчак Христина Юріївна
аспірант,
Львівський регіональний інститут державного управління
Національної академії державного управління при Президентові УкраїниАКТУАЛЬНІСТЬ ВИВЧЕННЯ ПРОБЛЕМИ ЗАПОБІГАННЯ ТА ПРОТИДІЇ КОРУПЦІЇ В УКРАЇНІ
Проблема корупції є однією з найбільш актуальних проблем функціонування української держави і розвитку нашого суспільства. За сучасних умов корупція стала чинником, який реально загрожує національній безпеці і конституційному ладу України. Це явище негативно впливає на різні сфери суспільного життя нашої країни: економіку, політику, управління, соціальні та правові відносини, суспільну свідомість, міжнародні зв’язки. [5]
Незважаючи на всі зусилля державної влади та громадських організацій, рівень корупції в Україні залишається неприйнятно високим. Це явище настільки поширене в українському суспільстві і має такі негативні соціальні, економічні та політичні наслідки, що вимагає з боку державної влади серйозного ставлення до визначення комплексу дій, спрямованих на його подолання.
Корупція деформує і робить неефективним державне управління, деморалізує суспільство і в цілому гальмує його розвиток.
Cьогодні в очах міжнародної спільноти Україна має репутацію надзвичайно корумпованої країни. Про це свідчить її незмінно низький рейтинг за рівнем доброчесності, що визначається за результатами досліджень авторитетних міжнародних інституцій. [4]
Виділяють кілька варіантів походження терміну “корупція”. Частина лінгвістів вважає, що цей термін походить від сполучення латинських слів “correi” (кілька учасників зобов’язальних відносин з приводу одного предмета) та “rumpere” (ламати, пошкоджувати, порушувати, скасовувати). В результаті утворився самостійний термін “corrumpere”, який означає спільну діяльність кількох осіб, метою якої є перешкоджання нормальному
ходу судового процесу або процесу управління суспільними справами.
Іноді цей термін пов’язують з латинським словом “corruptio”, яке тлумачиться як “підкуп, продажність громадських і політичних діячів, а також посадових осіб”.
В сучасній юридичній науці основні підходи до розкриття змісту поняття “корупція” можна звести до таких:
1) під корупцією розуміється підкуп (продажність) осіб, уповноважених на виконання функцій держави;
2) як корупція визначається зловживання владою або посадовим становищем, здійснене для задоволення особистих інтересів або інтересів третіх осіб;
3) корупція розглядається як елемент (або ознака) організованої злочинності.
Зважаючи на відсутність у вітчизняній юридичній науці єдності щодо підходів, чинне законодавство також не дає єдиного визначення поняття “корупція”. Згідно із Законом України “Про боротьбу з корупцією” від 05.10.1995, основною ознакою корупції є використання наданих державою повноважень для отримання особистого зиску.[1] Тобто закон розуміє під корупцією діяльність осіб, уповноважених на виконання функцій держави, спрямовану на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг.
Інше визначення корупції подається в Концепції боротьби з корупцією, корупція – це сукупність різних за характером і ступенем суспільної небезпеки, але єдиних за своєю суттю корупційних дій, інших правопорушень (кримінальних, адміністративних, цивільно-правових, дисциплінарних), а також порушень етики поведінки посадових осіб, пов’язаних зі здійсненням цих дій.
Як бачимо, дане визначення за змістом суттєво відрізняється від наведеного у Законі України “Про боротьбу з корупцією”. Це обумовлено тим, що визначення, представлене у Концепції, має інше, порівняно із законодавчим, функціональне призначення – воно констатує різноманітність корупційних проявів, уникаючи зведення явища корупції до якогось одного виду правопорушення.
У Резолюції “Практичні заходи боротьби з корупцією”, яка була розповсюджена на VIII Конгресі ООН по запобіганню злочинності (Гавана, 1990 рік), корупція визначається як порушення етичного (морального), дисциплінарного, адміністративного, кримінального характеру, що проявились у протизаконному використанні свого службового становища суб’єктом корупційної діяльності.
Інший документ ООН – Довідковий документ про міжнародну боротьбу з корупцією – формулює поняття корупції як зловживання державною владою для одержання вигоди в особистих цілях, що є найбільш близьким до трактування корупції, яке міститься у Законі України “Про боротьбу з корупцією”.
Таким чином, при визначенні поняття “корупція” необхідно враховувати, що корупція – це соціальне явище, а не конкретне суспільно-небезпечне діяння: корупція охоплює сукупність взаємопов’язаних правопорушень (кримінально-правових, адміністративних, дисциплінарних, цивільно-правових).
Зважаючи на всі вищенаведені ознаки, корупцію можна визначити як аморальне і протиправне складне соціальне явище, яке виникає в процесі реалізації владних повноважень уповноваженими на це особами, що використовують надану їм державою владу для задоволення особистих інтересів. Створення умов для здійснення корупційних дій, приховування цих дій та сприяння їм також відносяться до корупційних діянь.
Потреба у створенні реальних механізмів запобігання та протидії корупції зумовила необхідність прийняття ряду нормативно-правових актів, спрямованих на попередження та боротьбу з корупційними діяннями. На жаль, більшість з них декларативно проголошували необхідність боротьби з корупцією та не визначали при цьому правових і організаційних основ для попередження, виявлення та припинення проявів корупції, усунення причин і умов, що їм сприяють.
Корупція в Україні має особливості, які відрізняють її від корупції в розвинених країнах. Без виявлення їх не можна розробити адекватних протикорупційних заходів. Корупція в нашій державі — це корупція кризового типу. Тобто така, що: а) породжується кризою сучасного українського суспільства (а не лише недосконалістю кримінальної юстиції), б) здатна поглиблювати цю кризу, маючи властивість зводити нанівець будь-які політичні, економічні, правові й моральні реформи. І в цьому її загроза національній безпеці.
Ефективна боротьба з корупцією можлива лише за умов створення та реалізації належної системи законодавчого та організаційно-управлінського забезпечення здійснення реформ, спрямованих на попередження корупції та активну участь у них громадськості.
Останнім часом в Україні не відслідковується цілеспрямована, системна та результативна робота з протидії корупції, у першу чергу – у вищих ешелонах влади.
“Лікувати від корупційної хвороби” зараз потрібно вже не тільки владу, але й саме суспільство. Проте, “лікарем” за таких умов може бути головним чином сама влада (точніше, найбільш здорова її частина), і процес лікування вона має почати із себе. І боротися необхідно не лише з проявами корупції, а, в першу чергу, з її причинами, шляхом виявлення та нейтралізації корупційних ризиків в діяльності органів влади.
Зазначимо, що подолання корупції перетворюється на надзвичайно складну проблему, але водночас і реальну (щодо можливості вирішення), якщо ми відмовляємося від її спрощених тлумачень як прояву “поганого” управління чи “неналежного виконання недосконалими людьми досконалих правил”. Таке спрощення вводить в оману можливості простих рішень – “достатньо покарати винних та замінити їх більш гідними людьми і проблема буде вирішена”. Виникає прагнення робити ставку на методи репресій, а основним агентом протидії вважати правоохоронні органи. Усвідомленням хибності такого шляху стало прийняття Концепції боротьби з корупцією, в якій вперше було чітко визнано пріоритетність не “боротьби”, а попередження цього соціального явища. Поява Концепції породила надію на зміни, оскільки вона давала досить реалістичне бачення ситуації в Україні, враховувала міжнародний досвід та відповідні стандарти, визначаючи всі найбільш суттєві заходи, що могли бути здійснені у сфері усунення передумов корупції. Але реальних змін не відбулось, Концепція залишилась лише політичним документом, а сама ситуація погіршилась. [6]
Враховуючи теперішній рівень соціально-економічного розвитку нашої країни, недосконалість законодавчої, виконавчої та судової гілок влади, завдання боротьби з корупцією розглядаються як загальнодержавні та пріоритетні. Хоча як влада, так і суспільство на сьогодні не готові боротися та протидіяти проявам такого негативного явища, як корупція. Вірніше, влада не хоче боротися, а суспільство поки що не може протидіяти цій реальності сьогодення. Маємо надію, що із прийняттям Верховною Радою України нового законопроекту щодо боротьби з корупцією № 7487, який нині активно обговорюється, відбудуться зрушення у свідомості суспільства та владних структур і дійсно почнуться позитивні зміни.
Список використаних джерел:
1. Про боротьбу з корупцією: Закон України від 05.10.2005р.//ВВРУкраїни.-2005.-№34;
2. Про державну службу: Закон України від 16.12.1993р.//ВВРУкраїни.-1993.-№5;
3. Василенко С. Питання антикорупційної діяльності у сфері державної служби//Вісник державної служби України, № 3, 2004;
4. Запобігання та боротьба з корупцією: політичні декларації замість реальних заходів та дій. – К.: Центр громадської експертизи, 2009. – 72 с. – Бібліографія;
5. Мельник М. Антикорупційна діяльність в органах державної влади та її наукове забезпечення// Право України. – 2000. - №3;
6. Мельник М. Корупція: проблема визначення сутності і поняття // Вісник Акад. правових наук України. – № 3 (10). – Х., 1999
Хомич Людмила Василівна
Львівський регіональний інститут державного управління
Національної академії державного управління при Президентові України
ТЕНДЕНЦІЇ РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
Україна успадкувала організацію виконавчої влади, яка діяла за радянських часів, і, зрозуміло, продовжувала, й, у деякій мірі, продовжує діяти до нашого часу, хоча з проголошенням незалежності відбулась суттєва зміна щодо усвідомлення засад державного управління. Прагнення розбудувати сучасну українську державу на засадах демократичного устрою зумовлюють необхідність переглянути роль і місце місцевих органів державної виконавчої влади в новій моделі управління.
Аналіз досвіду державотворення, а також здійснення реформ в Україні свідчить про те, що перш ніж проводити реформування системи місцевої виконавчої влади, необхідно спрямувати увагу на проблеми її становлення та розвитку. Адже, ставлячи за мету розбудову демократичної, правової держави, необхідно йти не шляхом “спроб та помилок”, а ретельно вивчати та використовувати наявні здобутки, наукові пропозиції, щоб уникнути помилок, яких припускається кожна держава, якщо не враховує досвіду минулого.
Проголосивши незалежність, Україна отримала у спадок модель управління, яка характеризувалась жорстко субординованою системою органів державної влади. Відповідно до ст. 175 Конституції СРСР, органами державної влади на місцях були відповідні ради народних депутатів, які мали виконавчі органи – виконавчі комітети. Виконкоми були підзвітні як раді, яка їх обирала, так і вищому виконавчо-розпорядчому органові. Організацію місцевого управління цього періоду можна охарактеризувати як "всевладдя рад".
В умовах незалежної України модель організації місцевого управління змінювалася кілька разів на "принципово відмінні між собою моделі організації влади, які відображали різний ступінь децентралізації та деконцентрації влади" [6]. Загалом вона еволюціонізувала за двома напрямками: становлення місцевого самоврядування як відносно самостійної галузі публічної влади та формування місцевих державних адміністрацій як місцевих органів виконавчої влади, що забезпечували створення виконавчої вертикалі.
На противагу радянській, ідея здійснення влади за принципом розподілу на законодавчу, виконавчу і судову, проголошена в Декларації про державний суверенітет України, заклала нову парадигму, "ядром якої є ідея деконцентрації влади по горизонталі з метою недопущення узурпації влади через механізм противаг і стримувань" [6].
Прийнятий у грудні 1990 року Закон УРСР "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування", реалізував ідею суверенізації рад.
Прагнучи створити нову вертикаль державної виконавчої влади, у березні 1992 року в політико-правовій практиці незалежної України був вперше запроваджений інститут місцевих державних адміністрацій на базі виконавчо-розпорядчих органів районних та обласних рад. На місцях призначалися представники Президента, система виконавчої влади стала трирівневою, правове регулювання її діяльності значною мірою здійснювали акти Президента України. Роль виконавчої влади в цей період посилюється. На думку І.Козюри, "ліквідація підпорядкування рад одна одній по вертикалі та запровадження інституту представників Президента мало остаточно ліквідувати радянську модель влади і створити систему, де поєднується принцип забезпечення в регіонах державного управління через державні адміністрації з широкою самодіяльністю громадян у населених пунктах через органи самоврядування з досить широкими повноваженнями [1].
Проте постійні протистояння між законодавчою і виконавчою гілками влади зумовили прийняття рішення про зміну організації місцевої виконавчої влади. Згідно з Законом України від 3 лютого 1994 р "Про формування місцевих органів влади і самоврядування" після виборів рад та формування їх виконавчих комітетів Закон України "Про Представника Президента України" втрачав чинність, а повноваження місцевих державних адміністрацій, передбачені цим Законом, передавалися головам і виконавчим комітетам відповідних рад [5]. Таким чином виконкоми місцевих рад та їх голови отримали подвійний правовий статус. Вони підпорядковувалися з питань здійснення делегованих їм повноважень виконавчої влади уряду та виконкомам рад вищого рівня.
Виконкоми, головами яких були голови рад, стали підзвітні і підконтрольні відповідним радам, які визначали склад комітетів. Лише Верховна Рада України могла припиняти повноваження цих комітетів та їх голів. У такій моделі можливість органів виконавчої влади управляти на місцевому рівні виявилася дуже обмеженою, оскільки основні владні повноваження щодо виконкомів належали місцевим радам і парламенту.
Наступні кардинальні зміни моделі управління відбулися після укладення у 1995 році Конституційного договору між Президентом і Верховною Радою України. У цьому документі було закладено нову парадигму побудови публічної влади, оскільки встановлювалось, що "вся повнота влади в Україні належить народові", проголошувався пріоритет прав і свобод людини [2]. Конституційний договір фактично виводив державну виконавчу владу з-під впливу парламенту. Відповідно до нього створювались органи місцевого самоврядування та відновлювались держадміністрації, яким, аналогічно попередньому періоду їх існування, було передано широке коло функцій як загальної, так і спеціальної компетенції та управлінських повноважень, тобто було зроблено чергову спробу деконцентрації державної влади на рівні адміністративно-територіальних одиниць.
Як зазначає О. Сушинський, "Конституційним договором було відновлено інститут місцевих державних адміністрацій, але вже дещо в іншій якості та й в іншому інституційному "оточенні" чи дизайні, де, насамперед, мається на увазі специфічне, але все ж таки виокремлення інституту місцевого самоврядування" [7].
Сучасний зміст інституту місцевих державних адміністрацій був визначений Конституцією України та Законом України "Про місцеві державні адміністрації".
Конституція України забезпечила чітке розмежування посадових осіб виконавчої влади і місцевого самоврядування, голова місцевої державної адміністрації перестав бути головою місцевої ради, став призначатися і звільнятися без її участі. Це покращило дієвість виконавчої вертикалі. Нарешті було унормовано статус місцевих державних адміністрацій спеціальним законом, яким також було визначено сфери їх компетенції.
Проте, встановлені Конституцією України, порядок призначення і звільнення голів місцевих державних адміністрацій Президентом України за поданням уряду та подвійна відповідальність цих голів перед обома зазначеними суб'єктами влади і далі не сприяли побудові чіткої виконавчої вертикалі, ураховуючи те, що ця вертикаль мала б тепер чітко замикатися на Кабінетові Міністрів України. Так і не були конкретизовані відносини з Президентом, з міністерствами, не чітко визначені механізми взаємодії з органами місцевого самоврядування [4].
Однією з особливостей моделі організації державної виконавчої влади на місцях, яка поступово склалася і знайшла своє втілення у Конституції України, є те, що місцеві органи державної виконавчої влади взяли на себе основний обсяг повноважень щодо здійснення управління відповідними територіями, зокрема районами й областями, а також містами Києвом і Севастополем [3]. Це, у свою чергу, спричинило виникнення однієї з найскладніших проблем – проблеми розмежування функцій і повноважень між місцевими державними адміністраціями й органами місцевого самоврядування. Новий конституційний статус місцевих державних адміністрацій полягає у так званому "полізмі": вони складаються з багатьох функціонально поєднаних суб’єктів, зокрема, - це орган виконавчої влади і носій повноважень місцевого самоврядування [7]. У цьому простежуються наслідки радянського централізму.
Загалом сучасна модель характеризується сильною виконавчою владою, розвиток же місцевого самоврядування гальмується через перманентне намагання держави як найповніше контролювати фінансову базу місцевого самоврядування тим самим унеможливлюючи його дійсну, фактичну спроможність, довгострокове планування розвитку території та придушуючи ініціативність територіальних громад. Однією з причин цього гальмування є протидія з боку владних структур, які зацікавлені у збереженні пануючої нині централізованої системи управління.
Висновки. В Україні за роки незалежності створена відповідна вертикаль органів виконавчої влади, але вона являє собою складну, суперечливу систему з багатьма бюрократичними деформаціями, слабкими сторонами, недоліками та вразливими місцями, успадкованими від тоталітарного режиму, тому потребує суттєвих новацій.
Враховуючи те, що позитивні здобутки минулих реформ ще не набули тієї критичної маси, яка б дала змогу досягти якісного, ефективного та результативного перелому у функціонуванні системи державного управління на місцях, більш повного забезпечення потреб громадян, значного підвищення їх життєвого рівня, подальше реформування місцевих органів державної виконавчої влади на основі чіткого функціонального розмежування їх повноважень та повноважень органів місцевого самоврядування є важливим напрямом здійснення адміністративної реформи. При цьому реформування організації місцевого управління необхідно проводити виважено, з урахуванням тенденцій перетворення структурних та функціональних засад всієї системи органів державної влади.
Список використаних джерел:
1. Козюра І. В. Місцеве самоврядування в Україні (становлення та еволюція): [навч. посіб.] / І. В. Козюра. - Ужгород: Патент, 2003. - С. 72-73.
2. Конституційний договір між Верховною Радою України та Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України // Відомості Верховної Ради України [Текст]. – 1995. - № 18, ст.133.
3. Конституція України: Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. // Відомості Верховної Ради України [Текст]. – 1996. - № 30.
4. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV // Відомості Верховної Ради України [Текст]. – 1999. - № 20-21, ст.190.
5. Про формування місцевих органів влади і самоврядування: Закон України від 3 лютого 1994 року № 3917-XII // Відомості Верховної Ради України [Текст]. – 1994. - № 22.
6. Сухорукова А. Л. Обласні державні адміністрації: становлення та тенденції розвитку/ А. Л. Сухорукова // Теорія та практика державного управління: ХАРРІДУ, 2010. - № 3 (30). – С.
7. Сушинський О. І. Місцеві державні адміністрації: статус у контексті публічної влади / О. І. Сушинський – Львів: ЛРІДУ УАДУ, 2002. – 52 с.
Царьов Юрій Олександрович
к. психол. наук, с.н.с., професор кафедри Національної Академії Державної прикордонної служби України
ім. Б. Хмельницького
ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ПЕРЕГОВОРНИМ ПРОЦЕСОМ У СФЕРІ ДОГОВІРНО-ПРАВОВОГО ОФОРМЛЕННЯ ДЕРЖАВНОГО КОРДОНУ УКРАЇНИ ЯК НАГАЛЬНА ПРОБЛЕМА СЬОГОДЕННЯ.
На сьогоднішній день більшість державного кордону України – 4601,24 км не оформлена у правовому відношенні. У відповідності до статті 7 Закону України про основи національної безпеки України: «…незавершеність договірно-правового оформлення і недостатнє облаштування державного кордону України є однією із загроз національної безпеки України» [1]. Державне управління переговорним процесом у сфері договірно-правового оформлення державного кордону України ґрунтується на дотриманні міжнародних нормативно-правових актів, національного законодавства та реалізовується у межах наданих делегаціям директив (повноважень).
Державне управління переговорним процесом у сфері договірно-правового оформлення державного кордону України – скоординована діяльність компетентних органів державної влади України, спрямована на ефективну реалізацію стратегії переговорного процесу з питань договірно-правового оформлення державного кордону та мінімізації можливих негативних наслідків національним інтересам держави на кордоні.
Ретельний аналіз договірно-правового оформлення державного кордону свідчить, що динаміці переговорного процесу суттєво перешкоджають:
1) наявність ділянок, на яких лінія кордону, проведена під час делімітації, не збігається з лінією адміністративного розподілу між колишніми радянськими республіками;
2) не урегульованість на міждержавному рівні порядок руху осіб, транспортних засобів і вантажів транзитними ділянками автомобільних та залізничних доріг;
3) неврегульовані майнові та фінансові питання між суб’єктами господарської діяльності України і суміжних країн.
Організовуючі переговорний процес слід врахувати, що наявність значної кількості проблемних ділянок кордону може суттєво вплинути на процес демаркації кордону та його тривалість у часі. При цьому його інтенсивність суміжними державами пов’язуватиметься із рівнем міждержавних відносин з Україною й за необхідності гальмуватиметься або повністю зупинятиметься. На нашу думку, суттєво перешкоджає державно-управлінському процесу договірно-правового оформлення відсутність у державі єдиної стратегії переговорного процесу з цього питання. Сутність стратегії переговорного процесу полягає у створенні ефективних механізмів державного управління метою яких є захист національних інтересів України у форматі переговорного процесу з питань договірно-правового оформлення державного кордону України.
Основами стратегії переговорного процесу є принципи:
- дотримання норм міжнародного права;
- захисту суверенітету, територіальної цілісності та національних інтересів держави;
- адаптації до новітніх викликів та загроз у прикордонній сфері;
- доброї волі та готовності до взаємних компромісів;
- послідовності та не упереджувальності рішень.
Механізмами реалізації стратегії є організація, підготовка та проведення міждержавних переговорів з питань договірно-правового оформлення державного кордону. Підготовка до переговорів розпочинається задовго до їх початку, і від того, наскільки політично, організаційно і технічно вони забезпечені, залежать їх результати. Стратегія переговорного процесу та механізми державно-управлінської діяльності з організації переговорів відображаються у відповідних нормативних актах Президента та Уряду України.
Документами передбачається:
1) визначення комплексних організаційних та практичних завдань органам державної влади України, що беруть участь в організації, підготовці та проведенні переговорного процесу.
2) затвердження директив (повноважень) українській делегації у форматі переговорного процесу з питань договірно-правового оформлення кордону.
3) формування порядку денного, програми переговорів та складу української делегації.
4) розробка проектів нормативно-правових актів, що плануються до обговорення із суміжною стороною під час переговорів.
5) питання протокольного, організаційного та технічного забезпечення переговорного процесу.
Державним управлінням переговорним процесом з питань договірно-правового оформлення державного кордону скеровується Міністерством закордонних справ України – основним державним координатором у сфері зовнішніх зносин [2]. Цей процес поділяється на чотири основних етапи:
1) I етап – організаційний. Сторони дипломатичними каналами узгоджують дату і місце проведення переговорів, програму, порядок денний, склад учасників, перелік та зміст проектів документів і рішень, що плануються до обговорення у форматі переговорів. Також обговорюються організаційні та технічні питання забезпечення переговорного процесу, питання дипломатичного протоколу та етикету. Організація переговорів передбачає забезпечення комфортних умов для роботи делегацій у спеціально обладнаних приміщеннях, наявності перекладачів, транспорту, зв’язку, мультимедійного супроводження, протокольного та буфетного забезпечення, охорони тощо. Переговорний процес з врегулювання нагальних питань договірно-правового оформлення державного кордону передбачається обов’язкове дотримання Сторонами статусу та персонального складу делегацій. Як правило зазначені переговори проводяться на таких рівнях:
- міждержавному (найвищому рівні), що передбачають участь керівників держав у переговорному процесі;
- міжурядовому, що передбачають участь керівників Урядів країн, або урядових уповноважених, як у форматі проведення міжурядових комісій з прикордонних питань, так і у двосторонньому форматі;
- на рівні керівництва зовнішньополітичних відомств України із суміжними країнами;
- на рівні делегацій (науково-експертних груп) у форматі роботи спільних комісій з делімітації, демаркації та перевірки лінії проходження державного кордону.
2) II етап – підготовчий, етап процесу з питань договірно-правового оформлення державного кордону (являється найбільш складним та відповідальним). Він проводиться кожною стороною переговорного процесу окремо, враховуючи національні цінності та пріоритети. Зазначена діяльність організовується у рамках наданих делегаціям директив (повноважень). Велика увага на підготовчому етапі приділяється питанням інформаційного забезпечення переговорів. Як свідчить практичний досвід, широка і продумана інформаційна кампанія в засобах масової інформації може мати надзвичайний вплив на хід переговорів. Головне при цьому – чітке врахування як внутрішньої ситуації в країні, так і зовнішньополітичних факторів. Підготовка переговорного процесу передбачає також підготовки складом української делегації «пакету» інформаційно-довідкових матеріалів, до яких відносяться:
- нормативно-правові акти, двосторонні і багатосторонні договори і угоди, що укладались між учасниками переговорів, а інколи – між учасниками та третіми державами;
- національне законодавство суміжної сторони з проблематики переговорів;
- аналітичні довідки про країну проведення переговорів, її політичний устрій і державний апарат, звичаї, традиції і протокольні норми;
- довідки про стан та перспективи переговорного процесу;
- біографічні довідки на учасників переговорного процесу з якими доведеться зустрічатися та інші матеріали за потреби.
3) III етап – передбачає проведення переговорів з питань договірно-правового оформлення державного кордону делегаціями за узгодженим форматом. Переговорний процес відбувається відповідно до загальноприйнятих норм міжнародного права, дипломатичного протоколу та етикету. Під час самих переговорів створюються такі умови, щоб усі учасники могли викласти свою точку зору і аргументувати її, переконати співрозмовників в її доцільності. Виступи на переговорах повинні бути аргументованими, чіткими і лаконічними. Результати переговорів фіксуються у відповідних угодах, протоколах, заявах, комюніке, меморандумах та інших письмових документах. За згодою делегацій по закінченню переговорів проводяться прес-конференції або надається інформація для засобів масової інформації.
4) IV етап, – завершальний, результати переговорів доповідаються керівництву держави, вносяться пропозиції щодо реалізації домовленостей, досягнутих у форматі переговорів. Опрацьовуються питання інформаційної підтримки засобами масової інформації та суспільством результатів переговорів, розробляється схема контролю за їх виконанням. При цьому механізми державного управління мають бути спрямовані на максимально ефективне використання результатів переговорів на користь національним інтересам української сторони.
Отже, переговори належать до найдавніших видів міжнародних відносин і є формою офіційного спілкування між представниками урядів і народів, одним з найбільш ефективних засобів урегулювання суперечок та проблемних питань. Як показує практика, одним із важливих принципів конструктивного ведення міжнародних переговорів є уміння йти на взаємні поступки і компроміси у рамках наданих делегаціям директив та повноважень.
Таким чином, процес завершення договірно-правового оформлення державного кордону потребує консолідованих та узгоджених дій органів державної влади, що беруть участь у організації, підготовці та проведенні переговорного процесу.
Список використаних джерел
1. Закон України «Про правонаступництво України». – Відомості Верховної Ради України, 1991, № 46.
2. Указ Президента України від 18.09.1996 № 841 «Про заходи щодо вдосконалення координації діяльності органів державної влади у сфері зовнішніх зносин» [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.zakon.rada.gov.ua/cgi-in/laws/main.cgi?nreg=841.
